För en dryg månad sedan kom en rapport från Reportrar utan gränser som handlar om lokaljournalistikens villkor. Ett avsnitt handlar om hur flertalet intervjuade journalister uppfattar att kommunerna blivit allt mer slutna och i många fall motarbetar (aktivt) offentlighetsprincipen.
Situationen är inte unik för kommunerna och den drabbar inte heller bara journalister utan även alla andra som av olika skäl vill ta del av allmänna handlingar. Både av egen erfarenhet och genom personer som hört av sig kan jag dra slutsatsen att statliga myndigheter lika ofta som kommuner ägnar sig åt att underminera offentlighetsprincipen.
Låt mig räkna upp några metoder som är vanligt förekommande.
Signalera att utlämning av allmänna handlingar liksom inte är en ordinarie arbetsuppgift utan bara extremt betungande extraarbete
Tyvärr har det här blivit en allt vanligare attityd som intas både generellt och mot den som begär ut allmänna handlingar. Det mödosamma i uppgiften betonas som om "felet" ligger hos den som begär ut handlingen, inte hos myndigheten som inte sett till att man har skapat tillräcklig ordning på sin information eller skaffat rutiner och reurser för att utföra uppgiften. Det påverkar både uppfattningen i stort om offentlighetsprincipen och i vissa fall bemötandet hos de som begär ut handlingar. Att på nåder få ut handlingar av en myndighet som uppger sig ha viktigare saker att syssla med är inget som uppmuntrar människor att utnyttja sin rätt.
Ha en mycket snäv informell definition av vad som ska ses som allmänna handlingar
Jag vet inte hur många statliga och kommunala tjänstepersoner jag talat med som uppriktigt tror att myndighetens allmänna handlingar är de som finns i diariet. Det florerar en idé som inte alltid aktiv motarbetas av ansvariga för hantering allmänna handlingar att diarieföring är en magisk process som förvandlar arbetsmaterial till allmänna handlingar. Det vill säga att allt som inte är diariefört inte heller är allmänna handlingar.
Redan här uppstår en stort hinder eftersom man oftast hänvisas till registraturen när man begär ut allmänna handlingar. De flesta registraturer ansvarar enbart för diarieföring och kan då svara att den handling man eftersöker inte finns eller att de inte hittar den för att den inte finns i diariet.
Detta tillsammans med att övriga myndigheten inte hyser något större intresse av att beteckna sin information som allmänna handlingar och säkerställa att registraturen har god bild av vad som finns ute på avdelningar och enheter gör situationen svår för registraturen. De får frågan men kan inte få fram informationen som alla vet finns eftersom den inte är redovisad eller registrerad på ett tillgängligt sätt.
Att presentera information på ett sätt som inte följer verksamhetens processer eller är på annat sätt begripligt
Att internt redovis information, var den finns, vilka processer den stödjer, hur den är registrerad och vilka beroenden som finns är essentiellt för att kunna ge den goda service som förvaltningslagen kräver. Trots att många myndigheter arbetar med informationshanteringsplaner som skulle kunna utgöra grunden för att presentera myndighetens information når man inte alltid fram till ett funktionellt stadium.
Låt mig ge ett exempel: jag försöker följa en upphandling hos en stor myndighet. Upphandlingar hos myndigheter är som alla vet omgivna av en massa regler men myndigheter har ibland inte den ordning på sina handlingar som skulle göra det lätt att följa huruvida man följer uppsatta regler. Jag vänder mig till registraturen (som är den ingång som anvisas) och begär ut de handlingar som rör en viss upphandling. Jag får då ett ärendenummer och en fråga om det är det här det gäller. Efter att jag svarat ja dröjer det en vecka och därefter får jag frågan vilka handlingar jag vill ha samt efter en viss påtryckning "ärendekortet" som visar vilka handlingar som diarieförts. Det visar sig i princip vara minnesanteckningar från styrgruppen. Inget projektdirektiv,inga rapporter till ledningen, inga kravspecar eller andra handlingar som rör själva upphandlingen. Det enda substantiella dokumentet då minnesanteckningarna är väldigt sloppy är en sammanfattning av en riskanalys.
Jag ska inte trötta er med fortsättningen som hållit på några månader. Dock är det för mig uppenbart att den här myndigheten, vid sidan ett antal andra problem, inte själva har en sammanhängande bild av vilken information som finns och hur den stödjer verksamhetens processer. Det är man inte ensam om.
Omöjliggör för utomstående att själva skaffa sig en överblick över vilka allmänna handlingar som finns
Eftersom myndigheter alltför ofta inte har intern koll på sin information blir konsekvensen att de inte heller kan leva upp till kraven på god offentlighetsstruktur i OSL 4 kap:
Beskrivning av en myndighets allmänna handlingar
2 § Varje myndighet ska upprätta en beskrivning som ger information om
1. myndighetens organisation och verksamhet i syfte att underlätta sökande efter allmänna handlingar,
2. register, förteckningar eller andra sökmedel till myndighetens allmänna handlingar,
3. tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få använda hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar,
4. vem hos myndigheten som kan lämna närmare upplysningar om myndighetens allmänna handlingar, deras användning och sökmöjligheter,
5. vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen tillämpar på uppgifter i sina handlingar,
6. uppgifter som myndigheten regelbundet hämtar från eller lämnar till andra samt hur och när detta sker, och
7. myndighetens rätt till försäljning av personuppgifter.
I beskrivningen ska uppgifter utelämnas om det behövs för att beskrivningen i övriga delar ska kunna hållas tillgänglig för allmänheten.
Gå in på random myndighets webbplats och se om du hittar något mer än punkt 4. Det är klart att OSL inte uttryckligen säger att informationen ska ligga på webbplatsen men om man har den varför inte lägga ut den? Säkerhet är inget skäl att avstå, om det finns enstaka uppgifter som skulle vara känsliga så går det undvika just dem. Det är helt enkelt en av de mest ignorerade av lagkrav på myndigheter.
Om myndigheter lägger ut den här informationen plus ger tillgång till diarier och andra register (även här med bektande av säkerhet) skulle den som önskar använda sin rätt att begära ut information kunna göra det med mycket större precision. Jag är rätt övertygad om att det skulle kunna avlasta myndigheterna från en hel del av utdragna mejlkonversationer som sker för att ringa vad den begärande vill ha och vad som finns.
Fördröj utlämning
Det finns många sätt att fördröja utlämningen. I tryckfrihetsförordningen (TF) står det:
15 § Den som begär ut en allmän handling som får lämnas ut ska genast eller så snart det är möjligt och utan avgift få ta del av handlingen på stället på ett sådant sätt att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt.
Regeln som de flesta myndigheter har i sin interna styrande dokument är att handlingen ska lämnas ut efter högst 2 eller 3 arbetsdagar. Enligt JO ska en myndighet normalt lämna besked i utlämnandefrågan samma dag som en begäran har gjorts. Du ska alltså antingen få handlingen eller få reda på varför du inte får det. Enligt JO får beskedet dröja någon eller några dagar om det är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig.
I den bistra verkligheten kan det ta dagar innan du över huvud taget får svar från myndigheten att de mottagit din fråga. Under senare tror jag inte att jag en enda gång fått handlingen eller besked samma dag. Det finns legitima skäl till det som att den som fått frågan inte förstår vilken information som efterfrågas, måttligt legitima som att man skickat frågan vidare och helt illegitima som att myndigheten inte har tid att handlägga frågan. Eller att man helt enkelt inte hör av sig trots upprepade påstötningar.
Naturigtvis kan det ta tid att göra en bedömning om informationen omfattas av sekretess men jag skulle säga att det är ytterst få handlingar som kräver flera veckor för att göra en rimlig genomläsning och bedömning. Tyvärr har jag i alltför många fall varit med om alternativt hört av andra trovärdiga personer att inget skäl uppges - det drar bara ut på tiden vecka efter vecka.
Testa sekretesslägga och maska
En annan metod som jag uppfattar som allt vanligare är att myndigheten skickar en mycket negativ testballong och hävdar att den efterfrågade informationen omfattas av sekretess helt eller i delar. Ibland sker detta till synes korrekt med uppgivande av sekretesskäl från OSL och besvärshänvisning, ibland utan dessa formaliteter. Man kanske t.o.m. skickar ut en maskad version där man menar att maskningen döljer sekretessbelagd information. I vissa fall uppges försvarssekretess eller något som kan skada Sveriges säkerhet som orsak till att informationen inte lämnas. Överanvändningen av säkerhetsskydd sträcker sig ibland bara till att man använder det som sekretesskäl trots att man inte har någon säkerhetsskyddsorganisation, inte gjort någon säkerhetsskyddsanalys eller tillämpar säkerhetsskydd internt.
När man då som den som begär ut informationen markerar att man tänker gå vidare och använda sig av sin rätt att besvära sig hos domstol blir sekretessen i några fall hävd. Det kan bero på osäkerhet hos myndigheten och att man är rädd att göra fel men beteendet inskränker både den enskildes rättigheter och insynen på ett fatalt sätt.
Neka att lämna ut digitalt
Trots att den svenska förvaltningen i hög utsträckning fungerar digitalt är det många myndigheter som av för mig oklar anledning vägrar att lämna ut digital information i digital form. Samma personer som klagar över att det är omständligt att lämna ut information ställer gladeligen vid skrivaren och printar ut och skickar handlingar per post. Detta istället för att bara lägga som bilaga och mejla. Vissa hävdar att det finns några dunkla säkerhetsskäl bakom förfarandet vilket jag har svårt att se, istället innebär det bara krängel för myndigheten och minskad kvalitet för den som begärt ut informationen. Om informationen måste maskas går det lika bra att göra genom att stryka över digitalt, skriva ut och skanna samt därefter skicka per mejl. Visserligen kvarstår printandet men att få en handling digitalt är så mycket mer bekvämt att många skäl, inte minst tidsmässigt. Dessutom är den andel av informationen som är sekretessbelagd begränsad i de flesta myndigheter men rutinen att skicka papperskopior tillämpas alldeles oavsett sekretess.
Tyvärr kan man inte överklaga i vilken form en myndighet väljer att lämna ut handlingar. Detta frikort har gjort att en myndighet jag fick information om spårat fullständigt och bara lämnade ut på plats, en bristande servicevilja som kompletterades med att man vägrade berätta om den efterfrågade handlingen över huvud taget fanns...
Kräva att den sökande måste röja sin identitet för att kunna betala
Den som begär ut en allmän handling har en grundlagsskyddad rätt att vara anonym och behöver med få undantag uppge sitt syfte med begäran. TF står det så här:
18 § En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem denne är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut. Lag (2018:1801).
Grundlagen overrulas systematiskt av myndigheter som anser sig ha rätt att kräva personnummer av den som begär ut handlingar för att kunna fakturera (!). Det väger alltså tyngre att kunna fakturera en hundring (en inkomst som snabbt äts upp av själva faktureringskostnaden) än grundlagen. Visserligen förekommer det begäranden om stora mängder handlingar men i sådana fall täcker fortfarande inte de småsummor som är möjliga att fakturera de faktiska kostnaderna för myndigheten. Däremot kan både kravet på att uppge sin identitet och kostnaden utgöra reella hinder för att begära ut handlingar för många.
Inte diarieföra/registrera begäran om allmän handling
Många kommuner och myndigheter verkar ha bestämt sig för att varken diarieföra eller registrera en inkommen begäran om allmän handling. Detta är gåtfullt eftersom just begäran från enskild som föranleder ett ärende hos myndigheten är en av de få saker som uttryckligen måste diarieföras. Att det är ett ärende är det ingen tvekan om eftersom det är något som föranleder ett beslut hos myndigheten (lämna ut, inte lämna ut, sekretesslägga osv).
Det är fullt möjligt att registrera inkommande begäran utan att ge avkall på anonymiteten. Man kan ha en standardrubrik i diariet eller registret och bara beskriva avsändaren som "medborgare" (vilket många gör) eller liknande.
Vad vore poängen med detta? För den enskilde innebär det att det är möjligt att gå tillbaka och se vad som hänt tidigare (rättssäkerhet) och för myndigheten en möjlighet att skapa statistik och underlag för utveckling av hanteringen.
Sammanfattningsvis: stora utvecklingsbehov
För mig är det uppenbart att hanteringen av allmänna handlingar skulle kunna utvecklas enormt. Att det ser ut som det gör drabbar inte bara enskilda som vill veta litet vad som händer i den egna kommunen utan även företag som vill utveckla nya verktyg.
Stefan Lundell
För att inte tala om AI-utvecklingen.
Jag vill inte vara orättvis, jag har varit chef för registraturer och ansvarig för utlämnandefrågor och vet en del om de dilemman som kan uppstå. Många arkivarier och registratorer sliter hårt och att AI skapar en helt ny situation men jag ser få förslag på utveckling. Om man t.ex. går in på Diggs jättestora projekt om digital infrastruktur ENA nämns vad jag se inte frågan över huvud taget (även om vissa komponenter som föreslås kan i projektet naturligtvis kan ingå i en lösning för utlämnande). Det bekrätar också min upplevelse av ett mycket förstrött intresse för att realisera offentlighetsprincipen när jag deltog i olika nationella projekt i den förra hälften av 10-talet.
Ändå finns ju en massa godbitar att ta tag i som för att bara ta några exempel:
- juridisk analys av hur vi kan töja på offentlighetsprincipen så att den omfattar mer, inte bara krymper som nu
- krav på tydlig processbeskrivningar från alla myndigheter
- utvecklat och standardiserat sätt att beskriva myndigheters information (inte bara informationshanteringsplaner)
- krav på enhetliga sätt att redovisa verksamheter och information med god offentlighetsstruktur
- slänga ut de dinosauriska diarieföringsystemen och utveckla uppdaterade lösningar för att registrera information och arkitektur
- gemensamma utlämningsfunktioner
- krav på säkra sätt att utlämna information till enkilda
- gemensam funktion för att kunna ta betalt för utlämnad information utan att den enskilde ska behöva uppge sin identitet
Ingenting av det här kommer att flyga om inte någon myndighet får ett reellt uppdrag att med kraft driva offentlighetsprincipen in i 2000-talet 30 år efter sekelskiftet. Detta är uppdrag som kräver stor integritet och insikt om att detta i delar kommer att bli obekvämt. Tyvärr ser jag ingen sådan myndighet framför mig och inte heller några makthavare som är sugna på att uppmuntra till bättre insyn i maktens korridorer. Jag skulle mer än gärna ha fel så hör av er med tips!
