För den oinvigde kan det tyckas självklart att det för svenska myndigheter inklusive kommuner och regioner finns entydiga och enkla regler för vilken information som ska bevaras respektive gallras. Lika självklart som att det naturligtvis finns instruktioner för hur den digitala informationen ska bevaras. Du behöver dock inte mer än doppa tån i arkivvärldens grumliga källor för att förstå hur vilseledd du är.
För att ge snabb bakgrund vilar styrningen av den offentliga informationsförvaltningen på ett fåtal bräckliga pelare. Den främsta är arkivlagen som kom 1990 vars huvudprincip är att alla allmänna handlingar ska bevaras och att gallring endast får ske efter beslut av arkivmyndigheten. Det här är inte så revolutionerande som man skulle kunna tro utan snarare ett befästande av vad som gällt sedan typ 1600-talet. I själva verket var arkivlagen till sitt innehåll mycket lik Kungl. Maj:ts Allmän arkivstadga (1961:590) som föregick den och där det bland annat stod:
15 § Utgallring av arkivhandlingar skall ske i enlighet med vad därom föreskrivits i författning eller av regeringen eljest meddelade bestämmelser eller med stöd av denna stadga.
Utöver vad som följer av första stycket må myndighet ej avhända sig arkivhandling utan medgivande av riksarkivet eller myndighet riksarkivet bestämmer.
För att ge en känsla av hur snabbt tiden flyger stod det även:
16 § Utgallrade arkivhandlingar skola omedelbart försäljas eller förstöras. Försäljning skall ske under villkor, att arkivhandlingarna - där så anses erforderligt under nödig kontroll - förmalas eller på annat sätt förstöras
Att Sverige haft en så stark styrning av sina offentliga arkiv kan vi i hög grad tacka offentlighetsprincipen för, även den med mycket lång tradition. En myndighets arkivhandlingar har setts som synonymt med dess allmänna handlingar och där har vi den andra, alltmer bräckliga, pelaren. Över tid har det blivit allt mer problematiskt att definiera vad en allmän handling faktiskt är, särskilt som det finns starka krafter som vill begränsa insynen i myndigheternas verksamhet. Därmed utgör kopplingen mellan allmänna handlingar och vad som ska bevaras i allt högre grad en fara för arkiven. Denna kamp mellan två motstridiga intressen är en fråga som diskuteras alldeles för litet.
Kopplingen mellan allmänna handlingar och vad som ska bevaras är också utgångspunkten för arkivlagen när den kom 1990. Lagens huvudprincip är att alla allmänna handlingar ska bevaras för all framtid. Undantaget är att gallring kan ske om den inte riskerar att inverka negativt på:
1. rätten att ta del av allmänna handlingar,
2. behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och
3. forskningens behov.
Hänsyn ska också tas till att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet vilket rimligen gör att en hel del ska bevaras även av detta skäl.
3 § En myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering.
Vad jag kan se förekom ingen diskussion eller närmare analys av detta i förarbetena till lagen trots att det har en allt större praktisk betydelse. Istället har allt sedan dess relationen tolkats som ett undertrykande av arkivens vikt genom att arkivlagen är kopplad till grundlagen. Om man ser till myndigheternas informationsförvaltning så ser det dock nu ut ungefär så här i praktiken:
där andelen av vad som räknas som allmän handling blir allt mindre.
I informationshanteringsplaner och andra arkivredovisningar redovisas i alltför många fall enbart det som myndigheten ser som allmänna handlingar vilket ofta sammanfaller med information som ser ut som traditionella dokument. Ytterligare en negativ faktor är att diarieföring används som ett cirkelargument där många myndigheter medvetet eller omedvetet ser diarieföring som en statusförändring som gör att information går från att vara "arbetsmaterial" (detta gummibegrepp) till att bli allmänna handlingar. Då de diarieföringsystem som används är inriktade på "ärenden" och "handlingar" stärker det tendensen att lämna väsentliga delar av myndighetens information vid sidan om informationsförvaltningen.
Jag ska inte här gå längre in på vilken hämsko diarieföringen är för att beskriva vilken information som verkligen finns och för ett förverkligande av proveniensprincipen. Det är ämnet för ett eget inlägg som nog kommer så småningom.
Tillämpningen av vad som ska ses som är allmänna handlingar är negativ ur ett antal synpunkter. Främst naturligtvis att insynen begränsas på ett olyckligt sätt men också för att samarbetet med andra funktioner försvåras. För den som arbetar med informationssäkerhet eller dataskydd är det ointressant om myndigheten definierat information som allmänna handlingar eller inte, det gäller att ha kontroll över informationen och begränsa risker alldeles oavsett detta. En brännhet fråga är också sekundäranvändning generellt och AI-utveckling specifikt. Bortsett de invändningar man kan ha gällande kraven på att föda omättliga bolag och LLM:er med offentlig information är det uppenbart att sekundäranvändningen starkt försvåras om myndigheterna enbart kan redovisa sina allmänna handlingar och göra dessa tillgängliga för sekundäranvändning.
Riksarkivet har nygamla föreskrifter om gallring ute på remiss, bland annat de så amorfa och svårtydda Föreskrifter om ändring i Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar av uppenbart ringa betydelse och handlingar som är generiska för styr,- stöd- och kärnverksamheter. Detta har fått mig att fundera på den underliggande teorin i Riksarkivets föreskrifter för gallring.
Utgångspunkten gällande borttagande av myndigheters information är som beskrivs ovan att Riksarkivet (och andra arkivmyndigheter) endast reglerar vad som ska ske med allmänna handlingar. Riksarkivet är arkivmyndighet för statliga myndigheter av vilket följer ett antal uppgifter men om vi håller oss till gallring för Riksarkivet enligt arkivförordningen får meddela föreskrifter om detta. Samt:
14 § Statliga myndigheter får gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av Riksarkivet, om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller förordning.
Handlingar av uppenbart ringa betydelse för myndigheternas verksamhet är sådana som inte behöver registreras eller hållas ordnade (dvs. handlingar som avses i 5 kap. 1 § fjärde stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)). Det kan till exempel handla om reklam och kopior av andra myndigheters yttranden.
En motstridig instruktion för om informationen inte bedöms behöva registreras eller hållas ordnad så bör den kanske inte öht ses som en allmän handling utan istället rensas.
När allmänna handlingar raderas eller förstörs på annat sätt kallas det för gallring. För övrig verksamhetsinformation saknas reglering och när den raderas eller förstörs på annat sätt kallas det för rensning (av "arbetsmaterial"). Med tanke på hur liten andel av myndigheternas information som hanteras som allmänna handlingar och hur inkonsekvent reglerad gallringen har varit är mitt ganska sannolika antagande att det under åratal pågått en gigantisk avsiktlig och oavsiktlig förstöring av myndighetsinformation.
Åter till regleringen av gallringen som mest främst gäller statliga myndigheter eftersom det är det Riksarkivet som arkivmyndighet i huvudsak kan reglera. (Man har dock en bevarande- och gallringspolicy som anses vara vägledande även kommunala och enskilda verksamheter.).
Riksarkivet utfärdar föreskrifter (RA-FS) gällande arkivvård och bland dessa ingår ett antal specifikt om gallring och det är de definierar vilka handlingar som får gallras (jag går inte här in på registerlagstiftning som i vissa fall har tvingande regler för gallring).
Söker man på RA-FS med gallring i rubriken i RA:s formulär på hemsidan får man 26 träffar varav 18 handlar om ändring eller upphävande av befintliga föreskrifter. De åtta kvarvarande rör:
- handlingar i statliga myndigheters forskningsverksamhet
- handlingar vid upphandling
- räkenskapsinformation m.m.
- handlingar inom löne- och personaladministrativ verksamhet
- pappershandlingar efter skanning
- säkerhetshandlingar
- handlingar av uppenbart ringa betydelse och handlingar som är generiska för styr-, stöd- och kärnverksamheter
- handlingar inom stödverksamheter
Som synes är det en osalig blandning som samtidigt inte på något sätt täcker (särskilt inte om man ser på innehållet i de något föråldrade RA-FS) den information som finns i en myndighet. Däremot dubbleras i vissa fall exempelvis stödverksamhet. Intressant nog är RA-FS om gallring inte alls utformade i ett processperspektiv, dvs. den ordning som gäller för arkivredovisningen.
Om vi går över till de myndighetsspecifika föreskrifter som Riksarkivet beslutat finns c.a. 270 RA-MS som rör just gallring (jag har inte tagit med upphävda respektive ändrade föreskrifter). I RA-MS finns även beslut:
I serien RA-MS kan även Riksarkivets förvaltningsbeslut om gallring och annan arkivhantering medtas.
Det skulle kunna förleda en att tro att nästan samtliga dryga 300 statliga myndigheter skulle begåvats med varsin egen gallringsföreskrift. Så är dock inte alls fallet. RA-MS verkar inte ha tagits fram enligt någon plan utan mer när olika myndigheter begärt att få en, det är alltså inte enligt någon värdering av vilken verksamhet som är särskilt viktig prioritera. Det finns också RA-MS för verksamheter som inte är myndigheter som Svenska kyrkan eller ganska udda/smala verksamheter som Utrikesförvaltningens antagningsnämnd eller "i verksamhet med tillsyn i konkurs hos Kronofogdemyndigheten".
Samma myndighet kan också ha ett antal RA-MS; jag räknar till 11 giltiga RA-MS för Skatteverket (även här har jag bortsett upphävda och ändrade) och 17 för Försvarsmakten för att ta ett par värstingar.
RA-MS kan också vara överlappande, t.ex har Malmö högskola 2 egna RA-MS, därefter kommer det ett par som är gemensamma för alla universitet och högskolor. Dessutom tillkommer en RA-MS som är gemensam med Karolinska institutet och Högskolan i Kristianstad. Denna senaste är intressant för den illustrerar tydligt ytterligare ett problem med RA-MS, nämligen att det absolut inte inte gäller ALLA allmänna handlingar utan enbart delmängder. I vissa fall mycket små delmängder som i den aktuella RA-MS 2024:32 som gäller för Malmö universitet, Karolinska institutet och Högskolan Kristianstad. Den den innehåller är följande:
Gallring
Pappersförlagor till inskannade tandvårdsjournaler får gallras efter att myndigheten har kontrollerat att förlagorna har förts över till elektroniska handlingar och att dessa kan bevaras i enlighet med Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om elektroniska handlingar (upptagningar för automatiserad behandling).
Vid tillämpningen ska behovet av att kunna fastställa handlingarnas autenticitet beaktas.
Detsamma gäller flera av RA-MS för Försvarsmakten som t.ex. RA-MS 2009:64 vars enda beslut är:
Gallring
2 § EKG-remsor- (Arbets-EKG) får gallras 10 år efter det att de upprättats.
Handlingar på papper som skannas in i vårddokumentationssystemet
Profdoc Vision får gallras.
Innan gallring verkställs ska myndigheten kontrollera att samtliga förlagor har överförts till elektroniska handlingar och att handlingarna är läsbara i denna form.
Förlagorna ska vara sökbara och tillgängliga fram till dess att gallring verkställs.
När det gäller Försvarsmakten avgränsas ofta RA-MS till en särskild verksamhet.
Det bör vara uppenbart för alla att reglerna i RA-FS och RA-MS alltså inte på något sätt omfattar all gallringsbar information i statliga myndigheter. Listigt har man då för länge sedan uppfunnit en RA-FS som ger frikort för mer extensiv gallring.
De första föreskrifterna med det besynnerliga namnet RA-
FS 1991:6, Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om gallring av
handlingar av tillfällig eller ringa betydelse kom i samband med arkivlagens tillkomst 1990. Lagens syfte var framför allt att reglera de statliga myndigheternas arkiv även om de kommunala och regionala arkiven finns med i vissa delar. I det här sammanhanget kommer jag inte att skriva så specifikt om just regionala och kommunala förhållanden vilket jag dock gjort på andra ställen bland annat här:
Fia Ewald
och här:
Fia Ewald
Tanken (om än något grötig) är att den enskilda myndigheten, när man gör sin bevarande- och gallringsutredning, dels ska använda befintliga RA-FS och eventuellt RA-MS, dels ska hävda att viss information är av tillfällig och/eller ringa betydelse och därmed kan gallras. Eftersom registratur och arkiv av historiska skäl haft ett överdrivet intresse för postgång är exemplen i ursprungsföreskriften i mångt mycket relaterade till just post, man kan gallra inkommande handlingar av typen reklam alltså. Men eftersom "tillfällig" respektive "ringa" betydelse är så vaga begrepp så kan man tillämpa det relativt fritt. Seriösa myndigheter gör kvalificerade gallringsutredningar men inte så myndigheter radar bara upp vilken information som man beslutat ska gallras utan närmare beskrivning av skälen till detta.
Föreskriften har sedan utgivits i nya versioner genom åren varav den senaste nyligen varit ute på remiss, nu med det ännu mer otympliga namnet Föreskrifter om ändring i Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar av uppenbart ringa betydelse och handlingar som är generiska för styr,- stöd- och kärnverksamheter. Tillägget om generiska handlingar tillkom i den uppdaterade versionen RA-FS 2021:6 som nu ytterligare har utvidgats. Tyvärr måste jag säga att vi nu har fått något som i sin brist på konsistens påminner om det gamla allmänna arkivschemat där sorteringsbegreppen ändrade sig efter hand, från dokumenttyper till medietyper osv.
Sammanfattningsvis kan sägas att det förutom postgång numera handlar mycket om mediabyten, dvs. typ att man kan få gallra pappershandlingar när man skannat in dem. Eller dubbletter av olika slag. En annan typgallring är att man få göra sig av med underlag beskrivna på likartat vagt sätt:
Handlingar inom möteshantering med begränsat informationsvärde över
tid.
och
Handlingar som har tillkommit i myndighetens arbete med att planera
och strukturera verksamheten.
För mig framstår det som en riskfylld vaghet som kan leda till att det på sikt inte går att följa en myndighets arbete på ett meningsfullt sätt vara i nuet eller i framtiden.
Intressant nog finns mycket litet om vad som kan gallras i myndigheternas kärnverksamhet trots rubriken på RA-FS. Inte heller finns några hänvisningar till den processorientering som sedan ett par decennier varit grunden för hur arkivens innehåll ska redovisas. För mig vore det en självklar skrivning att all gallring måste utgå från hur den påverkar möjligheten att förstå verksamhetsprocessen och därmed på ett tydligt sätt länka den till arkivredovisning och arkivförteckning. I de remitterade föreskrifterna har Riksarkivets nyväckta intresse för samhällsviktig information inte heller utsträckts.
Jag ska inte klanka för mycket på Riksarkivet och de föreskrifter som nu är ute på remiss men eftersom de bygger på samma ofullständiga och inkonsekventa grund som de tidigare kan jag inte se att de innnebär någon påtaglig förändring.
Som jag skrivit om vid ett antal gånger tidigare ser jag det som nödvändigt att göra det som de arkivutredningar som tillsatts inte gjort, det vill säga att gå in i arkivväsendets grundfrågor och ge en inriktning som kan hantera dagens informationsflöden. I detta ligger att även klarögt analysera arkivlagens utformning för att bedöma vilka förändringar som är nödvändiga för att göra morgondagens arkivväsende anpassat till de faktiska behoven av att både bevara och gallra information. Det är där tankekraft och resurser borde satsas.
