No probs sa utredaren

Den svenska förvaltningen bygger sedan gammalt på ett väloljat utredningsmaskineri som jag är djupt positiv till men som jag känner en stigande oro för. Med min bakgrund inom historieområdet har jag kunnat följa uppgången av synsättet att offentliga beslut ska vila på rationell grund och att denna grund bäst skapas genom genomlysande utredningar genomförda av högt kvalificerade företrädare för akademi och förvaltning. Hur hånade utredningarna än varit i debatten som politiska undermanövrar så har de möjliggjort insyn och ett demokratiskt samtal om de viktiga vägvalen i samhället.

Utan att gripas av allt för djup förvaltningsnostalgi försöker jag läsa och värdera de utredningar som kommer i för mig relevanta områden. Värderingen underlättas eller påverkas i alla fall av att jag själv varit expert eller på annat sätt deltagit i ett antal utredningar, bland annat som ”spökskrivare” av text som sedan hamnat i den slutgiltiga utredningen. Min slutsats av dessa erfarenheter är att de utredningar som genomförs ofta lider av brister både i utredningsarbetet, i mottagandet hos remissinstanser och i genomförandet.

I denna korta text kommer jag med nödvändighet att bli orimligt svepande och kategorisk men har ändå gjort bedömningen att det finns ett intresse i att lyfta fram vissa systemfel som jag tyckt mig se genom åren. De som har andra erfarenheter och uppfattningar uppmanar jag med emfas att delge dessa – utredningsväsendet förtjänar verkligen att diskuteras, förtjänar i positiv bemärkelse eftersom det är en så bärande institution i den svenska demokratin. Det finns ju även olika typer av utredningar men här tänker jag främst på de utredningar som tillkommer genom att regeringen tillkallar en kommitté eller en särskild utredare för att skaffa underlag för ett politiskt ställningstagande. Kommitténs uppgift är att ta fram fakta, göra analyser av dessa fakta och därefter presentera förslag på åtgärder. När uppdraget är slutfört avrapporteras resultatet oftast i form av ett betänkande, en SOU (Statens offentliga utredningar). En utredning av denna typ bör på ett rättvisande sätt inte bara beskriva förslagen utan även alternativen till dessa förslag samt vilka positiva och negativa konsekvenser som förslagen förväntas få. Efter att betänkandet är presenterat sker remissomgången där olika parter kan redovisa sina synpunkter och argumentera för eller emot betänkandet. Många utredningar stannar här, d.v.s. hamnar i en djup malpåse och blir bortglömda medan några lyckligt utvalda går vidare i beslutsprocessen. Syftet med processen är det bästa, att få rationell grund för besluten i ett öppet förfarande och dessutom en god möjlighet att revidera hur förslagen genomförts, men det är just detta gör en dyster när processen inte hanteras på ett tillräckligt bra sätt.

Förutom det generella gnället är en återkommande kritik att utredningarnas uppdrag ofta är att bekräfta en redan befintlig politisk inriktning snarare än att på ett öppet sätt undersöka en frågeställning. Annorlunda formulerat; redan problemformuleringen snöper utredningens möjlighet att nå fram till de objektivt sett mest relevanta förslagen. Naturligtvis kan inte utredningarna jämställas med akademiska undersökningar, de sker på ett politiskt uppdrag, men med tanke på att de ofta fortskrider under flera år kan en snäv och tidsbunden partipolitisk utgångspunkt snabbt göra hela utredningen daterad och oanvändbar. Denna typ av kortsiktig problemformulering leder i sin tur till två andra fatala systemfel. För det första gör det att utredningar tenderar att bli alltför operativa, det vill säga svara på en nästintill dagsaktuell fråga vilket i sin tur leder till att utredningarna blir som stuprör utan gemensam överbyggnad. Då hjälper inte det mycket tröttande tricket att låta utredningen till tre fjärdedelar bestå av kompilat från tidigare utredningar. Om inte redovisningen av redan gjorda utredningar åtföljs av en analys av hur de påverkar den aktuella utredningen undanröjer det inte på något sätt stuprörstänkandet. För det andra leder det ofta till en ytlighet i begrepp och förutsättningar. Som ett exempel på detta kan vi ta ”digitalisering” en företeelse som utretts på längden och tvären men där själva fenomenet och dess förutsättningar mycket sällan analyserats. Istället ses digitalisering som en fastställd entitet som bara kan utvecklas i en given riktning och med i princip goda konsekvenser. Denna egendomligt deterministiska syn på teknik och samhälle anammas även när Riksrevisionen granskar digitaliseringen. Då granskas inte huruvida regeringens målbild att Sverige ska vara bäst i världen på digitalisering, vilket skulle vara mycket rimligt att ifrågasätta i förhållande till samhällsnyttan, utan enbart hur långt myndigheter och regering tagit sig i den riktningen.

Om vi därefter tittar litet på utredarna och deras medhjälpare finns den vanlige utredaren som får stöd av experter av olika slag men också kommittéer. I det första fallet kan jag se två påtagliga sårbarheter. Den ena är utredaren själv som allt oftare tycks vara en jurist vilket skulle kunna tyckas rimligt med tanke på att utredningen förhoppningsvis ska leda fram till lagförslag men det kan också ses som ett exempel på den tilltagande juridifieringen efter Sveriges EU-inträde. Det är inte säkert att alla problem gynnas av att främst formuleras i juridiska termer utan att det ibland vore bättre med en utredningsprocess som inleds av de som är ämneskunniga för att först därefter bearbetas som en juridisk frågeställning.

Sedan är det experterna där det ofta synes vara en hårfin skillnad mellan expert och särintresse. Det gäller de tjänstemän som ska bevaka den egna myndighetens intresse men jag måste medge att jag grubblat över det rimliga i att tillsätta  en representant för den största leverantören som expert i en utredning om digitaliseringsrätt . Säkert mycket kunnig men kanske då lämpligare att skapa en fokusgrupp för olika leverantörer för att undvika frågan om jäv?

Lika ofta är dock avsaknaden av nödvändiga perspektiv i expertgruppen slående. Om vi till exempel tar NISU (SOU 2015:23) och utredningen om nu säkerhetsskyddslag (SOU 2015:25) samt dess efterföljare med kompletteringar (SOU 2018:82) så har dessa tre utredningar gemensamt att de helt saknar representation från kommuner och regioner. Detta trots att utredningarna måste utgå från att deras förslag till stor del ska omsättas just av kommuner och regioner. Bristen påpekades från några remissinstanser men jag tror att risken är stor att man även fortsättningsvis kommer att se utredningar med ett i huvudsak inifrån och ut-perspektiv.

Att särintressena får så stort utrymme har nackdelen att det också skapas stuprörsformation inom utredningarna. I NISU t.ex. finns ett antal förslag som uppenbart skrivits fram av de olika myndigheter som är närmast berörda. Tyvärr är inte förslagen integrerade sinsemellan, beroendeförhållande mellan förslagen är inte beskrivna, inte heller finns en prioritering gjord. Den här typen av hopplockade åtgärder måste vara mycket svåra att använda som beslutsunderlag utan vidare bearbetning.

De utredningar som bedrivs som kommittéer (exempelvis E-delegationen och Digitaliseringskommissionen) löper å andra sidan risken att utvecklas till egna särintressen och bli mer som en form av myndigheter utan ansvar.

Själv läser jag alltid utredningarnas konsekvensbeskrivningar med största intresse eftersom det är där som man enligt min mening bäst kan bedöma utredningens kvalitet. Om utredaren verkligen försökt, utan hänsyn till sina egna darlings, beskriva även de negativa konsekvenser som kan uppstå om utredningens förslag förverkligas är det en bra utredning där beslutsfattarna får stöd att fatta rätt beslut. Då ges även en möjlighet att i tid börja arbeta med att reducera eventuella risker och negativa konsekvenser. Tyvärr blir jag sällan glad när jag läser konsekvensbeskrivningar eftersom de ofta förefaller verklighetsfrämmande och främst bestående av glädjekalkyler som för att visa det geniala i utredningens förslag. Avsaknaden av relation med de som har kännedom om verkligheten är sannolikt den bakomliggande orsaken till de sangviniska konsekvensanalyser som avslutar utredarens möda. Jag har nu under ett par år funderat över hur säkerhetsskyddslagens utredare kunde komma fram till denna sammanfattning av konsekvenserna av sitt förslag:

Bedömning: Förslagen medför inte annat än marginella kostnadsökningar för vissa myndigheter som får delvis utökade upp-gifter enligt våra förslag. Dessa kostnadsökningar bedöms kunna hanteras inom nuvarande budgetramar. Förslagen bedöms inte medföra några kostnadsökningar för företag utom i de fall dessa på eget initiativ och för egen nytta begär s.k. säkerhetsintyg för leverantör, då kostnader kan upp-komma för vissa säkerhetsskyddsåtgärder. Förslagen kan medföra att något fler personer säkerhetsprövas.

Få torde idag hålla med om den bedömningen vilket bland annat framgår av remissvaren på den kompletterande utredningen då det börjat gå upp för allt fler vad den nya lagen faktiskt kommer att innebära. Vad som förbryllar mig är att alla de ökade kostnader och andra negativa konsekvenser som idag är uppenbara för de flesta inta kan ha varit särskilt svårt att förutse. Detta är inte unikt för just den här utredningen utan är, menar jag, mer att se som ett systemfel där utredare systematiskt tonar ner de negativa konsekvenserna. Möjligen beror detta på att de är rädda för att deras förslag ska ses som ”dåliga” eftersom det innebär vissa negativa effekter men det är ju en attityd som knappast gagnar utredarens uppdragsgivare.

En sista svag punkt i utredningsmaskineriet är att remissinstanserna ägnar ett så till synes svagt intresse för att läsa hela utredningen. Istället kommenterar man möjligen de delar som berör den egna verksamheten. Jag har förståelse för att många myndigheter och andra blir överösta med remisser och har svårt få tiden att räcka till för att ge kvalitativa svar på alla. Samtidigt så är remissvaren inte bara ett sätt att värja den egna verksamheten från dumma förslag. Det är också en möjlighet att bidra med juridiska och andra bedömningar för att förbättra helheten.

Nu ska jag göra ett djärvt grepp och citera Sun Tzu (tror jag) direkt ur mina djupaste hjärnvindlingar utan att kolla upp det. Han sa ungefär så här: om jag får tio dagar på mig att fälla skogens största träd ägnar jag åtta dagar åt att slipa min yxa. Ni får nu möjligheten att komma med en massa bra rättelser men vad jag vill säga är att detta skulle kunna vara ett citat som både uppdragsgivare och utredare skulle kunna tatuera in som gadd. De stora utmaningar vi står inför inom digitalisering, informationshantering, arkiv och säkerhet förtjänar de bästa utredningar som tar minst åtta dagar av de tio.

PS! Jag måste genast rätta mig själv innan någon annan hinner göra det! En mig närstående har grävt fram att det nog inte var Sun Tzu och inte ens Lincoln som myntat uttrycket men det blir en snygg tatuering om det är kinesiska tecken…

Lämna ett svar

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *