Riskmenageriet

Det är lätt att bli tidsblind men jag tror att vi även efterhand kommer att uppfatta våren 2020 som den värsta krisperioden i Sverige sedan andra världskriget. Skadad av historiska studier är jag väl medveten om hur svårt det är att bedöma nutiden medan den pågår men har ändå blivit fascinerad av hur den nationella beredskapen fungerar när det som alla pratar om men ingen sett inträffar. Det vill säga den stora samhällskrisen.

En termometer på hur väl det svenska krissystemet mår är den centrala myndigheten för dessa frågor Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB. Jag hade egentligen, efter att ha studerat ett ganska stort antal allmänna handlingar, tänkt fortsätta skriva om hur myndigheten hanterat det beryktade enkätverktyget. Det är i sig en intressant historia som i delar redan skildrats av flera medier, kanske mest heltäckande av Arbetaren bland annat här. När man läser handlingarna är det så många överraskande steg allt sedan regeringen den 19 mars ger MSB ett uppdrag (Ju2020/01165/SSK) :

Regeringen uppdrar åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att säkerställa att myndigheternas information med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset är samordnad och tydlig samt att det finns effektiva kanaler för att föra ut informationen. I uppdraget ingår att skyndsamt utarbeta ett nationellt informationsmaterial som på ett effektivt sätt ska kommuniceras till så många som möjligt.

MSB får 75 miljoner (!) för att genomföra uppdraget under 2020, ett uppdrag som till synes inte på något sätt innehåller smittspårning eller insamlande av uppgifter. Kanske är det de 75 miljonerna som snedvrider uppdraget från början, kanske lockar de 75 miljonerna till sig aktörer som ger myndigheten tips om vad de skulle kunna hitta på för att sätta sprätt på pengarna. I vilket fall så är det inte MSB:s professionella kommunikatörer som får lead i detta jättelika kommunikationsuppdrag utan Avdelningen för cybersäkerhet och säkra kommunikationer. Det formella beslutet på denna interna delning kommer den 26 mars, dagen efter att MSB bjudit in Folkhälsomyndigheten till ett möte där den förra myndigheten erbjuder den senare ett digitalt verktyg, allt enligt minnesanteckning från mötet:

Kort möte med GD Folkhälsomyndigheten (FHM) sen em 25/3.

MSB tar upp initiativ kring digitalt verktyg för digital självskattning.

GD FHM positiv, betonar att ett sådant här verktyg inte ska driva fysisk testning i fel riktning. Viktigt att anpassa svar på självskattning så respondenten inte förväntar sig att bara för att man gör digitalt test så får man fysiskt test.

Vad som händer under veckan där MSB:s samordningsuppdrag för myndigheters kommunikation angående corona övergår till att handla om ett digitalt verktyg för självskattning av smitta är för mig okänt men det är uppenbart att det är MSB som vill ha verktyget. Litet småaktigt vill jag poängtera det eftersom jag själv blivit åthutad på sociala medier av en i utvecklingsarbetet involverad konsult när jag hävdade att det var så det låg till. Några dagar efter åthutningen gick MSB officiellt ut och sa att det var på deras initiativ som verktyget tagits fram. Note to self som konsult: undvik att agera som dina kunders talesperson om du inte formellt blivit ombedd. Enligt den juridiska utredning som MSB låter en extern byrå genomföra framgår det att det inte ingår i MSB:s uppdrag att bedriva smittspårning. Därför måste man ha med sig expertmyndigheten FHM för att kunna genomföra projektet med digital självskattning. Redan här går det se de problem som snart kommer att göra att projektet blir en återvändsgränd. Rollen som samordnande myndighet kräver respekt för olika aktörers uppdrag och mandat och detta särskilt i trängda lägen, inte att man försöker ta över andra myndigheters uppgifter.

Sedan följer en närmast smärtsam historia fram till slutlig nedläggning via ett antal anhalter där det blir allt tydligare att ingen utom MSB (och leverantör samt konsulter) är intresserade av verktyget. Kontentan blir x antal miljoner i sjön (konsultkostnaderna är inte medräknade i de 6,4 miljoner som MSB ska betala till leverantören), en granskning av Konkurrensverket och ett rejält tapp i anseende när MSB som bäst skulle behöva det. Sannolikt har MSB tappat i förmåga att genomföra det egentliga uppdraget från regeringen: att samordna myndigheters information angående corona vilket knappast kan glädja uppdragsgivaren. Det går att föreställa sig mindre trivsamma samtal på regeringskansliet.

Som en slutkommentar till Arbetaren säger MSB:s pressekreterare:

Vi tar hellre kritik för att vi skyndar på att ta fram en lösning som på något sätt kan vara till hjälp när människor dör, än att få kritik för att vi sitter på händerna och inte gör något. Vi ansåg att vi var, och är, i ett läge där det var viktigt att agera när det handlar om människoliv.

MSB reagerar alltså exakt på det sätt som jag skrivit om i ett tidigare inlägg, att göra NÅGOT känns alltid bättre även om detta något är inte leder framåt eller förbättrar situationen. I krissituation är det viktiga tillit och att alla vet vem som ska göra vad. I bakhuvudet gnager en liten olustig känsla av att myndigheten kan ha reagerat på yttre påverkan vilket lett fram till haveriet. Det är lätt att glömma bort att de vanligaste påverkanskampanjerna är de ekonomiska.

Det skulle vara lätt att göra sig lustig över denna tragikomiska historia. Det är inte min intention. Istället får den mig, liksom många andra i dessa dagar, att reflektera över den svenska beredskapen och myndigheters förmåga. Framförallt funderar jag på hur MSB (och andra myndigheter) förefaller så synnerligen oförberedda på en pandemi att man är tvungen att kasta sig in i så äventyrliga och ofruktbara aktiviteter som webenkäten. Pandemi är verkligen inte en svart svan i ett riskperspektiv utan snarare vad Michele Wucker kallar en ”grå noshörning”:

A “gray rhino” is a highly probable, high impact yet neglected threat: kin to both the elephant in the room and the improbable and unforeseeable black swan. Gray rhinos are not random surprises, but occur after a series of warnings and visible evidence.

Pandemier har redan inträffat och har varit på MSB:s short list över samhällsrisker ända sedan myndigheten startade. Ändå tycks inte nödvändiga förberedelser för samordning i en pandemisituation ha gjorts. Detta ska inte MSB lastas för utan snarare de regeringar som styrt under perioden. Kanske måste djurmetaforerna gå vidare till svarta strutsar (ja, jag vet att det inte är så i verkligheten att strutsar gräver ner huvudet vid annalkande fara men det är en bra metafor).

Nu pratas det i alla politiska läger om vikten av att förbättra den civila beredskapen och kanske till och med snegla tillbaka till beredskapens guldålder i Sverige: 1970-talet. Problemet med detta är att det innebär att ett antal av dagens heliga kor måste slaktas om det ska fungera. Det är inte bara mycket stora ekonomiska resurser som behövs. Vi har under närmare 40 år demonterat den starka staten som är en förutsättning för en sammanhållen nationell beredskap och istället privatiserat och fragmentiserat ansvaret utan tanke på hur alla skärvor ska kunna skapa en helhet då det behövs. Typexemplet på detta är ansvarsprincipen som inte är inskriven i någon lag men som har haft en förödande inverkan på den gemensamma styrningen av krisberedskapen. Fragmentiseringen har inte kompenserats med en stark myndighet som nationellt nav. MSB:s roll är istället att försöka samordna utan sammanhållen nationell planering och i stort utan mandat att faktiskt styra samhällsviktiga aktörer. Fallet med webenkäten får tolkas som ett utslag av MSB:s omöjliga roll och borde vara ett exempel av många som bör leda till att ansvarsprincipen omprövas och att en verklig krisberedskapsmyndighet med fullt mandat skapas.

Nej, det är inte alltid bäst att göra ”något”

Jag kommer nu att ikläda mig rollen av glädjedödare i dessa ändå så svåra tider – jag ber om ursäkt för det. Under de senaste veckorna i coronans tid så blommar olika personligheter och mänskliga beteenden för att hantera kriser ut. I denna vilda blandning av känslor och rationalitet är det inte lätt att urskilja vad som är vad. Jag tänker nu oftare än vanligt på hur viktigt individens men också organisationens sätt att agera varit i de mer kritiska situationer jag varit inblandad i och vem jag skulle vilja ha vid min sida i en verkligt akut situation.

Att inte låta känslorna styra i en krissituation kan nog alla hålla med om i teorin. Vi vet att stress försämrar vår tankeförmåga och att det därför i krissituationer är lätt att tillgripa helt fel lösningar eller missa uppenbara svagheter i handlingsalternativen. Likaså är historien rik på exempel där boten varit värre än soten, d.v.s. att de åtgärder man vidtagit för att hantera ett akut problem på kort eller lång sikt lett till värre konsekvenser än det ursprungliga problemet kunnat orsaka. En illustration på detta är agapaddan som trettiotalet importerades till Australien från Hawaii som ett slags biologiskt bekämpningsmedel av en skalbagge som hotade sockerbetsodlingar. Nu finns det över 100 miljoner av den giftiga paddan som hotar djur- och växtlivet på hela kontinenten.

Detta försvåras av att de sekundära problemen kanske uppstår inom ett helt annat område än där den ursprungliga krisen rör sig. De som arbetar med krishanteringen kan därmed inte överblicka de möjliga sekundära konsekvenserna eftersom man kanske inte ens har rätt kompetens för att upptäcka dem. Jag ska inte här gå in på det utslitna filosofiska järnvägsproblemet där olika liv ställs mot varandra utan nöjer mig med att säga att ALLA mår bra av att läsa filosofi och dessutom tänka några extra varv.

När vi blir utsatta för en  pressande situation får många individer och organisationer ett starkt behov av att agera. Att agera är ångestdämpande i sig för det ger känslan av att påverka hotet oavsett effekten av åtgärderna. Just här menar jag att det just nu finns ett riskabel situation när både individer och myndigheter i positiv anda försöker bekämpa coronan eftersom man i vissa fall tycks släppa sitt ordinarie säkerhetstänkande (vilket väl i ärlighetens namn inte är på toppnivå ens i normalläget). Samma sak med integritet och skyddet av personuppgifter. De nya och provisoriska arbetssätten leder till nya risker som måste fångas upp och reduceras.

Anekdoter om hur man helt plötsligt fått oväntat besök i sitt Teams- eller Zoom-möte florerar utan att det observeras som ett säkerhetsproblem. Okritiska reportage om hur kreativa elever fått skolor att börja använda Discord (!) i skolans uppgifter. Entreprenörer som flashar om att de håller på att utveckla appar för smittspårning. Säkerhet och integritet nämns ytterst sällan och då bara i formuleringar som ”liv går före allt” vilket implicit tycks betyda ”vi struntar i informationssäkerhet och integritet”. Extra betänksam blir jag av att många tycks inspirerade av Kinas övervakningsmetoder och i denna uppskruvade anda inte tycks se vad de kostar. När det i fredags kom ett kort meddelande på Ekot att MSB håller på att ta fram någon form av app för smittspårning åt FHM men inte vill kommentera hur den ska utformas undrar jag hur genomtänkt den lösningen egentligen är (särskilt ironiskt med tanke på att MSB varit en bastion mot spårbarhet som säkerhetsdimension). Eller är detta myndigheter som drabbats av ett akut behov av att se verksamma ut och därför är beredda att hoppa över säkerhetsskacklarna? Det är svårt att se hur en sådan lösning skulle kunna tas fram med tillräcklig legal och säkerhetsmässig analys på så kort tid.

När jag pratar om vikten av säkerhet avser jag inte enbart konfidentialitet. Om man ska skapa olika rapporteringstjänster måste även behovet av riktighet, spårbarhet och tillgänglighet bedömas – annars riskerar man faktiskt att få lösningar där boten är värre än soten. En lösning för akut rapportering som bygger på sms (förekommer faktiskt) leder till falsk trygghet och att nödvändiga åtgärder kanske inte sätts in för att ta ett enkelt exempel.

Det är just i krissituationer som det systematiska informationssäkerhetsarbetet prövas. Det är nu som informationsklassningar och riskanalyser har som störst betydelse för att medvetna risker ska kunna tas av den som är riskägare. Jag vill inte att all kreativitet och god vilja ska kväsas men vi måste arbeta på ett sätt som inte leder till större skador på sikt.  Även om det är kontraintuitivt så måste medvetna bedömningar göras av risker och lagstiftning respekteras. Appar som används för rapportering av symptom för diagnos är exempelvis medicinsk-teknisk utrustning och måste uppfylla kraven på sådan. Vi kan inte ge oss hän åt våra känslor utan måste låta systematiken ge oss tillgång till rationaliteten. Extra illa om en myndighet som MSB signalerar att säkerhet skulle vara av underordnad betydelse i krislägen. Det är nu vi som mest behöver vårt förnuft och då är det inte alltid bäst att göra ”något” utan vi måste göra så rätt som möjligt.

 

 

SKR, myndigheter och sekretessen

Jag ska nu kort återkomma med en uppdatering gällande SKR och överföring av känslig information till denna intresseförening, för bakgrund se föregående inlägg.

För att sammanfatta frågan så har SKR växt som en gökunge i den svenska förvaltningen och fått/tagit allt fler myndighetsliknande uppgifter trots att man, som SKR själva ivrigt hävdar, inte är en myndighet utan en arbetsgivare- och intresseförening. Därav följer att SKR inte har det ansvar och den insyn som en myndighet och vi som medborgare egentligen saknar möjlighet att kontrollera och utkräva ansvar av föreningen. SKR ligger helt enkelt utanför den styrning som den svenska förvaltningen bygger på och det är svårt att ens se vilken lagstiftning som är tillämplig.

Detta förhindrar den kritiska granskning som offentlighetsprincipen möjliggör för myndigheter även om SKR ibland försöker vilseleda genom att hävda att de handlingar som hanteras inom föreningen blir offentliga när de inkommer till medlemmarna. Häromdagen fick jag detta exempel mig tillsänt där Marie Morell (m), ordförande för sjukvårdsdelegationen på SKR, hävdar just detta i en fråga som har en ekonomisk betydelse för enskilda:

En av nätläkarna tycker att det verkar ha varit en bristfällig konsekvensanalys inför beslutet och att det är märkligt att SKL:s handlingar inte omfattas av offentlighetsprincipen.

– Vi har kontaktat dem och skickat ut material till dem vid ett flertal tillfällen. Det är viktigt att de skapar någon form av branschråd så att vi har en motpart att arbeta med. Vi är en ideell förening och som sådan lyder vi inte under offentlighetsprincipen. Men handlingarna blir offentliga så fort de inkommer till respektive region eller kommun, säger Marie Morell.

Det finns alltså ingen insyn i själva processen och som jag tidigare visat är det högst tveksamt vilka av SKR:s många ”interna” dokument som verkligen ses som inkomna till medlemmarna. Att inte ens handlingar i beredande organ hos SKR blir allmänna handlingar hos de regioner/kommuner som har representanter i dessa organ är för mig tämligen hårresande och jag försöker förstå vem en sådan representant tror sig vara. En privatperson som blivit invald i hembygdsföreningens styrelse (inget ont om hembygdsföreningar)?

Nu när offentlighetsprincipen är hotad från olika håll känns det extra angeläget att slå vakt av denna för Sverige (och Finland) unika medborgerliga rättighet. I mitt förra inlägg framförde jag dock att det är likaledes viktigt att se vilka risker det innebär att kommunicera känslig information med en aktör där OSL inte kan tillämpas. Grunden för att kunna skydda känslig information när den utbyts med utomstående parter är att reglera hur informationen får hanteras. När det gäller utbyte mellan myndigheter finns denna reglering i huvudsak redan på plats genom lagstiftningen (även om jag tycker att det ofta finns anledning att förtydliga relationen myndigheter emellan). Här intresserar jag mig inte för säkerhetsskyddsområdet utan framför allt den lagstiftning som gäller normala verksamhetsförhållande men där mycket starkt krav på konfidentialitet finns t.ex. gällande samhällsviktig verksamhet. Notera att det där även finns annan lagstiftning som är ytterst relevant som exempelvis Krisberedskapsförordningen.

Denna reglering saknas då information ska utbytas med privata aktörer som företag och, som i det aktuella fallet, föreningar. Då måste menar jag ett avtal slutas som beskriver villkoren för att informationen ska kunna lämnas ut, åtgärder som ska vidtas och ansvarsförhållanden. För att reducera att konfidentiell information kommer i orätta händer bör man även minimera informationen som utlämnas till det absolut nödvändiga samt ålägga motparten att säkerställa att endast de som verkligen behöver informationen kan ta del av den.

Enligt mitt resonemang är det alltså  en självklarhet att myndigheter måste använda sekretessavtal eller motsvarande när de tänker utbyta information med företag och föreningar. Därför frågade jag två myndigheter som på olika sätt har ett ansvar för samhällsviktig verksamhet om de slutit sekretessavtal med SKR. Först gick frågan till MSB som ju har ett mycket omfattande ansvar i dessa frågor:

Hej!

MSB har ett omfattande samarbete med SKR i olika frågor. Vissa av dessa frågor kan vara av känslig karaktär som kommuner/regionens insatser i det civila försvaret, samhällsviktig verksamhet, informations- och cybersäkerhet osv. I dessa frågor utbyts rimligen känslig information. SKR är en intresseförening som inte omfattas av OSL på samma sätt som en kommun/region, ett kommunalförbund eller ett kommunalt bolag. Jag är därför intresserad av att ta del av det samarbetsavtal med vidhängande sekretessregler eller motsvarande som utgör reglering av dessa frågor i relationen mellan SKR och MSB.

Efter tämligen lång tid och en påstötning fick jag följande svar:

Jag måste först beklaga att du fått vänta på ett besked men på grund av olyckliga omständigheter har beskedet fördröjts.

Genom en sökning i vårt diarium har vi hittat två avtal med SKR:

  • Överenskommelse om kommunernas krisberedskap (dnr MSB 2018-09779)
  • Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar (dnr MSB 2018-05681) Bilaga 1 omfattas av försvarssekretess (15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och lämnas inte ut.

Du har rätt att begära ett skriftligt beslut som går att överklaga. Skriv till registrator@msb.se.

För ögonblicket är jag inte så intresserad av det civila försvaret som ju knappt kommit igång så därför gick jag in på avtalet angående krisberedskap. Det är upp till varje läsare att ta ställning men jag kan inte se att detta dokument på något sätt reglerar sekretessen i förhållande till SKR. Detta kan synas extra anmärkningsvärt i dessa coronaapokalysens tidevarv när Socialstyrelsen sekretessbelägger information för media om vårdens beredskap medan intresseföreningen SKR sitter med på MSB:s samordningskonferens i samma fråga. Visserligen togs sannolikt inga känsliga frågor upp då SKR var med men det visar den vinglighet som finns då det gäller just SKR .

Jag ställde samma fråga till eHälsomyndigheten som tillsammans med bland annat SKR arbetar med den nya e-hälsostrategin (återkommer inom kort angående detta alster) och där man får gissa att det för en del diskussioner om kritiskt infrastruktur osv. Från denna myndighet fick jag bara ett kort nej på frågan.

Detta är förstås bara två stickprov men ändå från myndigheter som är vana att hantera sekretess. Det kan tyckas litet märkligt efter allt som hänt med Transportstyrelsen och andra incidenter där information överförts på oklara grunder.  Mitt intryck (bekräftat av ett antal tjänstepersoner på andra myndigheter) är att myndigheterna helt enkelt inte tänker på att SKR inte är en myndighet utan utgår från att föreningen är som vilken deltagare som helst i myndighetssamarbetena. Inte heller kommuner och regioner verkar reflektera särskilt över detta utan överför utan förbehåll känslig information till det de i vissa fall verkar se som en ”överordnad” aktör. Detta även då det gäller informationssäkerhet. Nyligen skickades ett mail ut från SKR:

Klassa 4.0 har varit efterfrågat länge och nu finns finansiering för ett projekt som inleds i nästa vecka.

Det blir flera förändringar i den nya versionen, bland annat förbättringar av befintlig funktionalitet, bland annat uppdateringar av kravkataloger som genererar uppgifter till handlingsplanen och en nödvändig översyn av upphandlingskraven.

Dessutom blir det en hel del ny funktionalitet, t.ex.:
– En ny modul för att mäta organisationens mognad,
– Möjlighet till uppföljning och att ta ut nyckelvärden för organisationen och anpassat till målgrupp,
– Möjlighet för SKR att ta ut nationell uppföljning på aggregerad nivå,
– Stöd för CISO i det systematiska arbetet och
– Modul för riskanalys.

Dessutom kommer SKR att förstärka sin organisation för att kunna avsätta mer resurser till förvaltning av Klassa. Det kommer att öppnas en möjlighet för statliga myndigheter att använda Klassa. Verktyget kommer dock fortsatt att ägas av SKR med kommuner och regioner som primär målgrupp.

Detta menar jag är ett projekt som bör utsättas för en mycket grundlig riskanalys! Dessutom kan det verkligen ifrågasättas varför denna nationellt intressanta information ska ägas av en förening utan insyn och där det inte heller går att bedöma säkerhetsriskerna.

Det är dags för en mer omfattande diskussion om SKR:s roll. Myndigheterna bör också ha en konsekvent linje i förhållande till ”förvaltningsskvadern” – antingen är man en myndighet med det fulla ansvar som en sådan har eller så få man återgå till att vara en arbetsgivarorganisation en arbetsgivarorganisation som i huvudsak ägnar sig åt sina medlemmars avtalsfrågor. Sekretessavtal bör i dagsläget vara ett minimikrav för alla myndigheter, inklusive kommuner och regioner, som utbyter känslig information med SKR på samma sätt som man reglerar relationen med vilken privat aktör som helst.