Frånvaron av den goda offentlighetsstrukturen

Den goda offentlighetsstrukturen, eller bristen på sådan, är värd ett blogginlägg till. För att sammanfatta mitt förra inlägg så är det inte bara kraven i OSL som gör att offentlighetsstrukturen inom myndigheter, kommuner och landsting bör prioriteras. Den transparens som ingen politiker, högre tjänsteman eller konsult någonsin missar att närmast religiöst lyfta fram på konferenser och i strategier som en förutsättning för en fungerande demokrati borde innebära att insyn är en central fråga.

Ett annat högaktuellt skäl är att god tillgång till korrekt information från källan är ett av de mest verksamma sätten att bekämpa den farsot av informationspåverkan som bedrivs av både politiska och kommersiella intressen.

Ytterligare en anledning som kanske är mer av motiverande karaktär är att om kravet på systematik och sökbarhet i informationshanteringen (som en god offentlighetsstruktur förutsätter)  realiseras skulle det innebära enorma effektivitetsvinster för den offentliga förvaltningen. Då skulle ju nämligen även medarbetarna på myndigheten eller i kommunen helt plötsligt få arbetsverktyg och en överblick som är  revolutionerande jämfört med i dag. Något som borde ligga helt i linje med de officiella digitaliseringssträvandena. I en kommentar till mitt förra blogginlägg i frågan framkom också att myndigheter ibland får anlita konsulter för att söka fram allmänna handlingar hos andra myndigheter, ett tydligt tecken på bristande insynsmöjligheter även mellan myndigheter.

Trots alla dessa goda anledningar i heta områden är ändå inte offentlighetsstrukturen god och de finns få indicier på att andra än enstaka torra bloggare intresserar sig för frågan. Och när man ändå närmar sig frågan så fastnar man i diarieföringen vilket jag ser som den återvändsgränd vi sprungit i sedan 1970-talet utan att någonsin bromsa in och fundera vad vi håller på med.

Innan jag tittar vidare på några myndigheters mer eller mindre ambitiösa insatser på området ska jag därför skriva litet om diarieföring som fenomen och dess roll som ett klent substitut för en god offentlighetsstruktur. Vad som måste noteras är att det inte finns någon skyldighet för myndigheter att diarieföra information utan skyldigheten är att allmänna handlingar ska vara registrerade. Däremot är kravet på god offentlighetsstruktur obligatoriskt. Varför är det här intressant? Jo, därför att diarieföring inte på något sätt borgar för en god offentlighetsstruktur – snarare tvärtom. Diarieföring är från början ett sätt att dagligen lista in- och utgående korrespondens (därav ordet diarium som litet slarvigt kan översättas som ”dagbok”). Sedan medeltiden och ännu tidigare har detta varit ett sätt för hov, kyrkliga institutioner och en begynnande förvaltning att hålla ordning på korrespondensen. I Sverige finns exempel från bruk och proto-industri där man redan tidigt började föra diarium – eftersom jag ordnade arkivet minns jag med särskild kärlek Långvinds bruk och dess diarium från 1600-talet.

Problemet är bara att diarieföringen sedan 1600-talet inte på något sätt utvecklats i samma takt som övrig informationshantering utan utgör en slags museal kvarleva i dagens förvaltning. Trots att myndigheter har både en och två registratorer (även kommuner och landsting) så ger inte diarieföring vare sig insyn utifrån eller möjlighet till styrning av informationshanteringen internt i myndigheten. Ingen tycks heller ställa krav på att det ska kunna gå att söka information eller registrera den utan personlig hjälp av en registrator. Att diariet omfattar endast en bråkdel av de allmänna handlingar som finns i myndigheten (d.v.s. att endast vissa typer av korrespondens samt dokument som ser ut som pappershandlingar) verkar inte heller väcka oro. Istället lever diarieföringen kvar som en ritual som blir allt mer tom år för år. Fossiliseringen har pågått under årtionden vilket också visar sig vid en snabb sökning på Libris. Sökningen renderar inte i en enda längre text som på djupet analyserar hur diarieföring i traditionell utformning skulle kunna ersättas av sökverktyg som bättre uppfyller andemening i OSL de senaste 30 åren.  En DIVA-sökning är ungefär lika nedslående.

 

 

Diarieföringen sker idag med en stor arbetsinsats och i it-system som utformats för att i mesta mån efterlikna papperskartotek och slippar i tre färger. Det finns ingen formell utbildning till registrator (Mitthögskolan har haft enstaka kurser på arkivutbildningen) utan detta är ett yrke som traderats från kvinna till kvinna och idag är mer en konstform än en funktionell sökfunktion. Det räcker att titta på sökmöjligheten som erbjuds i ett diarieföringssystem för att förstå hur lång bort från en Google-sökning vi är och vilken omöjlig nivå av förförståelse som krävs för att göra en sökning ens inom en myndighet.

För att ge ytterligare ett par exempel på hur det i realiteten ser ut för den som söker på en myndighets webbplats och vill ha insyn, inte bara tillgång till tjänster, så ska jag här beskriva ett par myndigheter som borde ha särskilt intresse för de här frågorna.

Lantmäteriet

Lantmäteriet har varit mycket framgångsrika när det gäller digitalisering och öppna data. När jag gnällt över att öppna data (som ju är näringsinriktade tjänster) prioriterats framför insyn ur ett demokratiskt perspektiv har jag ibland fått det lugnande beskedet att de två frågorna hänger ihop. Den myndighet som satsar ambitiöst på öppna data kommer att vara lika ambitiös när det kommer till insynsperspektivet har varit tanken. Men stämmer det i verkligheten?

Lantmäteriet har visserligen en lockande flik under Om oss som heter Diariet och informationsredovisning. Kan man bli annat än sugen på att kika in där? Under Informationsredovisning  finns en redovisning över olika hjälpmedel som används inom Lantmäteriet som t.ex.:

Informationshanteringsplan, som innehåller upp
gifter hämtade från Arkivförteckningen. Denna sammanställs som ett stöd till verksamheten. Planen beskriver verksamhetens processer och dess handlingstyper. För varje handlingstyp finns beskrivande och styrande information som t ex format, gallring, lagring och förvaring.

Den skulle jag gärna vilja ta del eftersom den ju vore en första ingång för att förstå vilken information som Lantmäteriets processer hanterar. Detta verkar dock bara vara en teaser för planen är inte tillgänglig på webben och det finns heller ingen hänvisning till hur jag skulle kunna ta del av den. Däremot kan jag klicka mig i in informationsredovisningsverktyget Klara där jag kan få ta del av

Historik och information om Lantmäteriets föregångare hittas i informationsredovisningsprogrammet Klara på respektive arkivbildare.

Det är alltså själva arkivredovisningarna som ligger här. Märkligt nog är även det nya materialet ordnat enligt allmänna arkivschemat framtaget 1903 och sammantaget är detta inte ett sätt att presentera information för målgrupper utanför den snäva arkivariekretsen. För att ändå vara någorlunda rättvis kan  en högmotiverad utomstående få ett visst grepp om det historiska materialet men knappast en insyn i dagens verksamhet.

Att det står Diariet och informationsredovisning är missvisande; något diarium kan jag inte hitta utan vad som gäller är att ta personlig kontakt med registratorerna om man inte söker remisser och remissvar samt rapporter som presenteras under egna flikar.

Sammantaget är bedömningen att Lantmäteriet möjligen har en halvgod offentlighetsstruktur när det gäller arkivbildningen men knappast när det gäller pågående verksamhet. Tesen att en satsning på öppna data med automatik leder till samma engagemang i insynsfrågor finner inte särskilt mycket stöd här.

MSB

Det är kanske litet dumt att titta på en myndighet där jag själv arbetat eftersom jag då har en betydligt bättre förförståelse än den vanlige invånaren. Men eftersom MSB har en roll gällande psykologisk försvar (oklart exakt vilken) och i att motverka informationspåverkan tycker jag det är intressant att se om och hur myndigheten själv understödjer källkritik med en god offentlighetsstruktur.

Tyvärr finns inte ens ett diarium tillgängligt (remisser och remissvar finns utlagda). Tanken verkar vara att man ska ringa eller maila registraturen. Med min ”lokalkännedom” uppfattar jag det som att MSB:s webbplats är tämligen orörd sedan myndighetens tillblivelse 2009. Om något ska göras åt detta jungfruliga tillstånd bör en god offentlighetsstrukturen vara ett centralt mål med tanke på de budskap som lämnas till externa parter om vikten av källkritik.

Efter detta tappar jag litet motivationen att närgranska fler myndigheters webbplatser. Jag bläddrar igenom eSams övriga medlemmar, d.v.s. myndigheter som uttryckt ett stort intresse för digitalisering: Migrationsverket, Statens Servicecenter, Arbetsförmedlingen, Kronofogden…  Det ser ungefär likadant ut hos de flesta, i korthet hänvisar man till att ta kontakt med registrator. Det verkar ha formats en icke-uttalad standard för hur liten ansträngning myndigheter tillåts göra för att skapa insyn.

För mig är det förvånande att omvärlden, och då kanske allra mest journalister, finner sig i den dåliga insynen i myndigheters verksamhet och att kritiken som riktas då riktas nästan enbart mot bristande diarieföring och rutiner för utlämnande. Exempel på detta är när Peter Wolodarski idag (15 oktober) riktar en helsida med i och för sig mycket välmotiverad kritik mot UD för att man tar alldeles för lång tid på sig att lämna ut handlingar. Wolodarski utvecklar den kritik som redan framförts av JO om brister i diarieföring och utlämnande. Självklart är detta brister som måste tas på stort allvar och i sitt svar på Facebook säger Margot Wallström att hon ska göra det:

I DN i dag den 15 oktober tar Peter Wolodarski upp de anmärkningar som Utrikesdepartementet fått från Justitieombudsmannen för att inte skyndsamt nog ha lämnat ut information om mejl om Sveriges kampanj till FN:s säkerhetsråd.

Det ska inte råda något tvivel om att jag delar Wolodarskis syn på värdet i offentlighetsprincipen. Öppenhet och transparens är värden som Sverige förknippas med och främjar över hela världen.

I det aktuella fallet begärdes information om drygt 74 000 mejl ut. För vart och ett måste vi ta ställning till om någon uppgift omfattas av sekretess i enlighet med offentlighets- och sekretesslagen. Det är ingen liten uppgift: grovt skattat bedöms detta ärende ta ungefär ett och ett halvt års arbetstid.

JO bedömer att UD inte har handlagt ärendet tillräckligt skyndsamt. I vissa fall har UD, enligt JO, inte heller tagit ställning löpande till registrering av mejl i ärendet. Som departementschef för UD ser jag allvarligt på JO:s anmärkningar. UD har sedan år 2014 sett över och förändrat rutinerna för hur vi hanterar utlämning av handlingar. Förfrågningar om att få ta del av allmänna handlingar är arbetsuppgifter som ska hanteras skyndsamt och gå före annan verksamhet, och vi tillsätter extra resurser vid arbetstoppar. Vi fortsätter nu vårt arbete för att förbättra dessa rutiner

Men även om diarieföringen och utlämnandet skulle fungera oklanderligt enligt de normer som gäller idag menar jag att detta inte på något sätt är tillräckligt för att skapa en god offentlighetsstruktur på det sätt som OSL kräver, bl.a:

2 § Varje myndighet ska upprätta en beskrivning som ger information om
1. myndighetens organisation och verksamhet i syfte att underlätta sökande efter allmänna handlingar,
2. register, förteckningar eller andra sökmedel till myndighetens allmänna handlingar,
3. tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få använda hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar,

Jag hävdar att det med dagens teknik är fullt möjligt att ge offentlighetsprincipen ett reellt innehåll, ge insyn, ge möjlighet till förståelse för vilken information som finns och ge tillgång till allmänna handlingar utan onödiga dröjsmål. Men istället för god offentlighetsstruktur fortsätter vi med en fullständigt obsolet diarieföring.

Varför nöjer vi oss med så litet?  Varför låter vi inte digitaliseringens omvandlande kraft användas här där det är så angeläget?

Lämna ett svar

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *